Überbordende Bauvorschriften erdrücken den Wohnungsbau

Heute reichen Bauvorschriften unglaublich weit. So kann beispielsweise die Renovation eines Wohnhauses verweigert werden, wenn im Dachstock eine Fledermaus wohnt. Sie ist absolut geschützt. Wohnbau kann auch scheitern, wenn einheimische Bäume zu fällen sind, die so breit sind, wie die lange Seite eines A4-Blatts misst. Im Wurzelbereich geschützter Bäume dürfen darüber hinaus keine Bauarbeiten stattfinden; der Schutzradius ist grösser als der Umfang der Baumkrone und er gilt ebenso absolut wie der Fledermausschutz. Eine Baubewilligung kann aber ebenso verweigert werden, wenn die Bauherrin eines Miethauses nicht nachweist, dass die Badezimmer mit Sparlampen ausgerüstet werden.

Das sind nur vier Beispiele für Zehntausende von Bauvorschriften. Der Sparlampen-Paragraf findet sich in der sogenannten Besonderen Bauverordnung I des Kantons Zürich. Er ist 2022 in einem Schub der Regulierung der energetischen Bauvorschriften hinzugekommen, die damit um einen Drittel angewachsen sind. Der Auslöser war die Änderung eines nationalen Energiegesetzes. Jahre später folgten 26 kantonale Ausführungsgesetze, Verordnungen und Leitfäden. So befeuert der Bund die Baubürokratie.

Um es in Zahlen zu auszudrücken: 2014 gab es laut der Baudirektorenkonferenz der 26 Kantone insgesamt 14’000 A4-Seiten Baugesetze und -verordnungen. Legte man sie ausgedruckt auf einen Stapel, wäre er 1,4 Meter hoch. Seitdem hat sich der Umfang der Bauregeln hochgerechnet verdreifacht. Die Handelszeitung schätzt, dass der Turm aus ausgedruckten Bauvorschriften heute 4,2 Meter misst. Dies kann man am Umfang von Gesetzesartikeln festmachen. Das jüngste Beispiel: Die gerade in Kraft getretene Raumplanungsrevision ist im Umfang der revidierten Artikel um einen Drittel länger. Die Normendichte wird zum Megaproblem.

Vergleichbares wie im Energiebaurecht passiert mit Baunormen im Umweltschutz, Lärmschutz, Denkmalschutz, Klimaschutz, Gewässerschutz, im behindertengerechten Bauen und in der Raumplanung: Das Bundesparlament verschärft laufend die Vorschriften. Jedes Spezialrecht provoziert neue staatliche Fachstellen, die das Potenzial haben, Projekte zu verhindern. Bauherrschaften sind mit sich hochschraubenden Anforderungen konfrontiert. War vor zwanzig Jahren ein Baugesuch für eine Einfamilienhausrenovation rund 10 Seiten lang, so sind es heute bis zu 150 Seiten. Dieser Trend verschärft die Wohnungsknappheit.

Hinzu kommt das Kapitel Einsprachen. Gesamtschweizerisch gibt es zwar keine Zahlen dazu, aber Indizien. In der Stadt Zürich beträgt die Rekursquote bei Neubauten 71 Prozent (2022). In einer Umfrage des Bundes unter 440 Fachleuten und Gerichten gaben 60 Prozent der Befragten an, Einsprachen seien eine «grosse Hürde für Wohnbauprojekte».

Ein konkretes Beispiel nennt der Aargauer Nationalrat Thomas Burgherr, Holzbauer und Immobilienentwickler von Beruf. Er hat im Verlauf der letzten Jahre mehrere Bauherren verloren, weil seine Projekte durch Einsprachen verzögert wurden. Das Extremste, das er erlebte: «Für ein Einfamilienhaus brauchte ich fünf Jahre bis zur Bewilligung», sagt Burgherr. Der Nachbar machte mehrere Einsprachen, um es zu verhindern. «Es darf nicht sein, dass ein Rekurrent ein Projekt verzögern kann, wenn das Baugrundstück erschlossen und alle Vorschriften eingehalten sind», sagt er und nennt Fälle, in denen Gemeindebehörden ein Projekt zuerst bewilligt und dann die Bewilligung widerrufen haben. «So etwas darf es nicht geben.»

Die Grossrätin des Kantons Bern, Sandra Hess, kennt «die andere Seite». Sie war bis vor Kurzem Präsidentin der Gemeinde Nidau und von 2012 bis 2025 verantwortlich für die Stadtentwicklung. Sie sagt: «Das Baurecht überbordet massiv.» Die Kaskade an Vorgaben sei «inzwischen gigantisch». Dies schrecke Geldgeber ab, in Wohnbau zu investieren. Und solche, die weitermachen, zahlten nicht selten «einen hohen Preis dafür». In ihrer Amtszeit scheiterte ein Wohnprojekt für 1500 Leute unter anderem am Widerstand von Landschaftsschützern. Die Investorin Mobimo und die Grundeigentümerinnen Biel und Nidau verloren Projektierungskosten in Millionenhöhe. Das Nidauer Beispiel ist eines unter vielen, die in den letzten Jahren gescheitert sind.

Ein krasser Fall ist die Stadtzürcher Überbauung Seebahnhöfe. Es geht hier um preiswerten Wohnbau: Zwei Baugenossenschaften wollen Wohnraum für tausend Menschen schaffen, doch das Projekt ist von Links-Grün jahrzehntelang bekämpft worden. Die Planung dauert seit 22 Jahren, dennoch warten die Eigentümerinnen noch immer auf die Baubewilligung.

Die Malaise wird von der Wissenschaft bestätigt. «Was wir heute im Raumplanungs- und Baurecht erleben, ist ein Übereinanderschichten von Regelungen aus unterschiedlichen Rechtsbereichen», sagt Oliver Streiff, Professor für öffentliches Recht mit Schwerpunkt Raumplanungs- und Baurecht an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften. Ein weiterer Grund sei ein Bundesgerichtsurteil von 2011, das Beschwerden erheblich erleichtert habe. «Dieses Urteil gilt als Hauptgrund dafür, dass heute so vielfältige Beschwerdegründe zulässig sind», sagt Streiff. «Viele Planungs- und Bauvorschriften gehen zudem auf Rechtsänderungen beim Bund und auf neue technische Normen zurück.» Um den Trend zu kehren, müsse überprüft werden, auf welche Bestimmungen verzichtet werden kann.

Parallel dazu hat sich die Neubauwohnproduktion seit 2019 stark verringert. Jährlich fehlen geschätzt 8000 Wohnungen gemessen an den Jahren davor – bei steigender Nachfrage. Die Folge ist ein starker Wohnungsmangel in urbanen Zonen.

Seit den Nullerjahren beklagten Fachleute komplexe Vorschriften, doch nichts passierte. Es musste das Jahr 2024 werden, bis die Klagen im Bundesrat angekommen waren: bei Wohnungsminister Guy Parmelin. Er verfügte darauf einen «Aktionsplan Wohnungsknappheit» mit 35 Massnahmen. Damit versprach er, Vorschriften zu reduzieren, Beschwerderechte einzuschränken und Baubewilligungen zu beschleunigen. Kann er das Ruder herumwerfen?

Die Antwort ist offen. «Der Aktionsplan ist unverbindlich, der Bund delegiert weitgehend. Ob Kantone und Gemeinden die Vorschriften und Bewilligungsprozesse vereinfachen werden, bleibt dahingestellt», heisst es beim Baumeisterverband. Auch der Präsident des Dachverbands Bauen Schweiz, Ständerat Hans Wicki, zeigt sich skeptisch. «Viele Massnahmen des Aktionsplans haben nicht die grosse Wirkung oder steigern die Baubürokratie», sagt er. Lediglich bei vier bis fünf Massnahmen des Aktionsplans sieht er Potenzial.

«Wirkliche Entlastung brächte nur ein starker Abbau von Vorschriften auf allen Ebenen und in allen Fachgebieten, zum Beispiel weniger Energievorschriften, weniger Lärmschutz und weniger kommunale Zusatzvorschriften», so der Ständerat. Im Baurecht wesentlich seien nur Elemente wie Gebäudehöhe und -abstand, Wohnhygiene und Heizungsart. Der Staat solle sich auf wesentliche Nachbarrechte eines Vorhabens beschränken. Es sei «nicht die Aufgabe von Behörden, über Sparlampen, Baumschutz oder Farbkonzepte zu bestimmen».

Wicki sieht das Hauptproblem in der Dominanz der Fachstellen. «Einige Fachbeamte verfolgen ihre Ziele ideologisch und ohne die Projekte in das grosse Gesamtbild zu stellen. Damit werden Baubewilligungen extrem verzögert bis verunmöglicht. Eine Abwägung des schützenswerten Interesses der Bauherren, Wohnungen zu bauen, muss ins Zentrum der Erwägungen rücken.» Der Bundesrat sieht es genauso: Er will den Wohnungsbau als «nationales Interesse» ins Gesetz schreiben. Gespannt beobachtet die Branche derzeit den Steilpass von Wohnminister Guy Parmelin zu Raumplanungsminister Albert Rösti. Letzterer könnte Goals schiessen, indem er Bewilligungsverfahren verschlankt und Baueinsprachen erschwert.

Die Hoffnung nährt ein Bericht des Bundesrates vom 2. April unter dem Titel «Verfahrensbeschleunigung im Raumplanungs- und Baurecht». Darin gibt Rösti Kritikern recht: Das materielle Recht sei «derart komplex, vielschichtig und umfangreich geworden, dass Bauwillige regelmässig zeitraubende Abklärungen treffen müssen», was dessen Anwendung stark erschwere. Behörden und Bauherren seien damit überfordert, Rekurse gegen Bauvorhaben führten zu grossen Verzögerungen. Rösti verspricht, dies zu ändern. Er will die Einspracherechte reduzieren und überlegt, wie Rekurrenten bestraft werden könnten, die Projekte missbräuchlich behindern. Der Widerstand gewinnt an Fahrt.

Allerdings liegt der überwiegende Teil der Baugesetze in der Kompetenz der Kantone. Darum rückt die Baudirektorenkonferenz der Kantone (BPUK) in den Fokus. Auch die BPUK arbeitet an Vorschlägen, wie Beschwerderechte reduziert werden könnten. Und sie sucht nach Wegen, wie «die Dichte an Vorgaben fürs Bauen reduziert werden könnte», sagt Präsident Jean-François Steiert. Die BPUK kann im Baurecht den Kantonen «nur Empfehlungen machen». Der Wille sei zwar da, doch die Umsetzung sei extrem schwierig. «Die Risikonulltoleranz der Gesellschaft ist ein grosses Hindernis auf dem Weg dorthin», so Steiert.

Der bekannte Zürcher Immobilienentwickler Balz Halter ortet fehlenden Willen der Führung. «Wohnbauanliegen müssen priorisiert werden gegenüber anderen Ansprüchen.» Offenbar müsse der Druck der Strasse noch weiter steigen, bis sich etwas ändere. Zwar hätten gewisse Kantone und Städte gemerkt, dass es grössere Anreize für Investoren braucht, um substanziell mehr Wohnraum zu schaffen. In den Städten Zürich und Basel sei dies aber nicht der Fall.

Unter Bauwilligen gelobt wird das Experiment Zug mit den «Weissen Zonen». Darunter versteht man Bauzonen, in denen fast alle gängigen Bauregeln aufgehoben sind: Keine Gebäudemindestabstände, keine Höhenbegrenzung, nur sicherheitskritische Normen bleiben bestehen. Das Ziel der Kantonsregierung ist, so viele Wohnungen zu bauen, bis die Not behoben ist. Zwar stehen die politischen Beschlüsse in Zug noch aus. Aber eine Lösung zur Reduktion der Baubürokratie zeichnet sich ab: Gewisse Normen sollen ausser Kraft gesetzt werden, um experimentieren zu können. Dies soll auch für SIA-Baunormen gelten.

BPUK-Präsident Steiert sagt, die Kantone müssten wieder lernen, «normenfrei» zu denken, um neue Lösungsansätze zu probieren. «Es braucht mehr Spielraum. Wir sollten den Detailgrad der Bauvorschriften sehr deutlich zurücknehmen.» Der Weg dorthin sei nicht leicht, aber unabdingbar, um aus dem gesellschaftlichen Konflikt um das Bauen und die Wohnungsnot herauszukommen, sagt Steiert, ein überzeugter Sozialdemokrat.