Ignazio Cassis: Der Undiplomat

Im Ausland besucht Cassis mit Vorliebe Orte wie Nueva Helvecia, eine Gemeinschaft mit Schweizer Wurzeln in Uruguay, oder die umstrittene Glencore-Mine in Sambia. Die multilateralen Vereinten Nationen in New York begeistern ihn nicht, die grosse weite Welt der Diplomaten ist nicht sein Ding, ihre durchcodierte Sprache noch weniger.

Deshalb schickt er sie jetzt alle ins «Schreibatelier». Ein Affront für die Diplomaten, ist doch die Sprache ihre Kernkompetenz und ihr wichtigstes Werkzeug. Und ein Zeichen von tiefem Misstrauen. Verschont wird niemand. Auch die beiden Staatssekretäre, Pascale Baeriswyl und Roberto Balzaretti, mussten Ende Januar antreten. Dort lernten sie gemäss der internen Publikation «Bulletin» Banalitäten, etwa dass «die Person, die informieren will, ein realistisches Bild von der Person haben» müsse, «die informiert werden soll». Und dass «der Absender zuerst wissen» müsse, «was er dem Empfänger überhaupt sagen will».

Während also Cassis’ Spitzenbeamte die Schulbank drücken, um eine «klare und verständliche Sprache zu fördern und damit die Vermittlung von Informationen innerhalb des Departements effizienter zu machen», versteht der Rest der Welt die Schweiz nicht mehr. Als Cassis vor rund einem Jahr das palästinensische, von der Schweiz unterstützte Uno-Hilfswerk UNRWA gegenüber der «Aargauer Zeitung» als «Teil des Problems» bezeichnete, erkannten darin einige ein politisches Statement, schliesslich war Cassis bis zu seiner Wahl in den Bundesrat Vizepräsident der Parlamentarischen Gruppe Schweiz–Israel.

Die meisten hingegen sprachen von einem Anfängerfehler, von einem Fauxpas eines aussenpolitisch unerfahrenen Ex-Parlamentariers. Doch die aussenpolitischen Irritationen nehmen kein Ende: Zuerst engagiert sich die Schweiz für die Erarbeitung eines internationalen Atomwaffenverbotsvertrags, nun will sie ihn nicht unterschreiben. Sie trägt massgeblich zum Gelingen des Uno-Migrationspakts bei und will jetzt nichts mehr davon wissen. Sie reicht eine Kandidatur für einen Sitz im Uno-Sicherheitsrat ein und weiss jetzt nicht, was sie damit soll. Angesichts dieses Bildes der Unentschlossenheit, das die Schweiz derzeit auf dem internationalen Parkett hinterlässt, müssen sich die hiesigen Spitzendiplomaten immer wieder dieselbe Frage anhören: «Was ist eigentlich mit euch los?»

Eine Frage, die auch SP-Präsident Christian Levrat auf seinen Auslandsreisen immer wieder hört. Er erkennt Parallelen zwischen Cassis und dem kanadischen Premierminister Stephen Harper, der sein Land wieder näher an die USA rückte und so innert wenigen Jahren dessen guten Ruf in der Diplomatie ruinierte. «Ein Schicksal, das nun auch der Schweiz droht.»

Gute Kontakte zahlen sich aus

Die Schweiz, das waren bis anhin die «Good Guys», das war ein verlässlicher Kleinstaat ohne versteckte Agenda: prinzipiengesteuert, mit Fokus auf Rechtsstaat, Menschenrechten und Multilateralismus. Und zwar überall auf der Welt. Egal, wer seit dem Ende des Kalten Kriegs an der Spitze des Aussendepartements (EDA) sass, ob die CVP-Männer Flavio Cotti und Joseph Deiss, die Sozialdemokraten René Felber und Micheline Calmy-Rey oder der freisinnige Didier Burkhalter: Natürlich setzten sie eigene Akzente und sorgten insbesondere im Fall von Calmy-Rey immer wieder für heftige Diskussionen, aber im Grundsatz verfolgten sie alle die gleiche Aussenpolitik – eine Aussenpolitik, die es der Schweiz ermöglicht hat, politisch über ihrer Gewichtsklasse mitzuspielen, und ihr einen Platz auf der politischen Weltbühne verschafft hat, von der sie letztlich auch wirtschaftlich profitieren konnte.

Denn gute Kontakte zahlen sich aus, etwa um Verhandlungen für neue Freihandelsabkommen in Gang zu bringen oder in Krisensituationen noch Schlimmeres abzuwenden. Wie etwa im Steuerstreit mit den USA, als die Amerikaner auch dank den guten Kontakten des Schweizer Aussendepartements zum State Departement überzeugt werden konnten, für die Information über Kunden der UBS und anderer Schweizer Banken den regulären Amtshilfeweg einzuschlagen.

Doch Cassis will das Erbe seiner Vorgänger nicht einfach weiterführen, umso weniger, als er überzeugt ist, dass alle Diplomaten verkappte Sozialisten und Egoisten sind. Calmy-Rey habe dem Aussendepartement «sehr erfolgreich ihren Stempel aufgedrückt», sagte er in einem Interview mit der «Weltwoche». Würde er derselben Partei angehören, wäre er hochzufrieden. «Vielen EDA-Mitarbeitern ist gar nicht bewusst, dass sie einer bestimmten Weltanschauung folgen. Sie passen sich der Mehrheit an und kommen auf diese Weise beruflich vorwärts. Diesen Herdentrieb zu brechen, das ist sehr schwer.» Aber er, der Mann, der von rechts gewählt wurde, arbeitet daran – wenn nicht inhaltlich, dann mindestens organisatorisch: etwa mit Vorgaben zu Maximallängen für Berichte und Botschaften aus seinem Aussendepartement. Mehr als 50 Seiten sollten es nicht sein.

Der Anti-Burkhalter

Und er nimmt kein Blatt vor den Mund – etwa als er in bester Matteo-Salvini-Manier gegenüber der italienischen Zeitung «Corriere della Sera» die EU kritisierte. Von rechts erntet Cassis für seine «Switzerland First»- Haltung Applaus. SVP-Nationalrat Yves Nideggerspricht von einem Paradigmenwechsel, von einem konstanten Willen, alles zu hinterfragen. «Er getraut sich, Tabus zu brechen», sagt Nidegger. «Etwa indem er bei der Entwicklungszusammenarbeit den Schweizer Interessen mehr Gewicht gibt.» Neu berücksichtigt diese zum Beispiel auch «die migrationspolitischen Interessen der Schweiz» und bei der Wahl von Hilfsprojekten auch «Schweizer Interessen».

Zufrieden zeigen sich auch Cassis’ Parteifreunde. Wobei FDP-Nationalrat Laurent Wehrli weniger auf die teilweise provokativen Formulierungen des Aussenministers achtet, sondern mehr Wert auf das konkrete Resultat legt, «auf das, was am Schluss unter dem Strich übrig bleibt: Und das ist mehr Geld für die UNRWA und mehr Geld für die Entwicklungshilfe.»

Was Cassis aber inhaltlich will, ist unklar. Mehr Transparenz, was sich in seinem Departement tut: sicher. Grösseres Bewusstsein der Diplomaten-Kaste für den Umgang mit dem Steuerfranken: auch. Mehr Diskussionen über aussenpolitische Fragen im Inland: ganz bestimmt. Dies vielleicht auch als eine Reaktion auf seinen Vorgänger Burkhalter, der zuletzt als Bundesrat die ohnehin spärlichen Bande zu seinen Regierungskollegen, zu den Parlamentariern und auch zu seinen Parteifreunden ganz gekappt hatte. Sie nahmen ihn höchstens noch wahr, wenn sein US-Amtskollege, der Aussenminister John Kerry, ihm am WEF in Davos fototauglich die Schultern massierte.

Die «NZZ» fragte besorgt: «Was macht eigentlich Didier Burkhalter?» Und warf ihm vor, das Feld bei der Diskussion rund um die Europapolitik den Gegnern zu überlassen. Cassis ist der Anti-Burkhalter: Während sein Vorgänger auf der ganzen Welt herumreiste, sein Netzwerk ausweitete und die Handynummern von Kerry oder dem russischen Aussenminister Sergei Lawrow sammelte, tourte Cassis in seinem ersten Amtsjahr mehrheitlich durch heimische Lande.

Im Gepäck immer dabei: die Powerpoint-Präsentation zum EU-Rahmenabkommen. Cassis versprach, dass die Verhandlungen unter dem Motto «bestmögliche wirtschaftliche Integration bei grösstmöglicher Souveränität» stünden. Und erinnerte sein Publikum jeweils daran, dass die Europäische Union mit Abstand die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz sei (siehe «Bedeutende Nachbarn» unten). Und dass hierzulande 1,5 Millionen Arbeitsplätze von den Schweizer Exporten in die EU abhingen.

Und er hat es tatsächlich geschafft, die Diskussion rund um das Rahmenabkommen mit der EU zu entkrampfen – und das innert wenigen Monaten. Ausgerechnet er, der noch vor seiner Wahl in den Bundesrat betont hatte, dass kein zeitlicher Druck bestehe und er eigentlich lieber zuerst den Brexit abwarten wolle. Doch Cassis hatte gar keine Wahl. Nach dem missglückten Besuch von EU-Kommissions-Präsident Jean-Claude Juncker in Bern Ende 2017 weigerte sich Brüssel, den Schweizer Rechts- und Aufsichtsrahmen für die hiesigen Börsen definitiv als gleichwertig anzuerkennen, und erhöhte den Druck auf die Schweiz.

Die Zeit der helvetischen Hinhaltemanöver war abgelaufen. Fortan hatte das EU-Dossier erste Priorität. Cassis ernannte Roberto Balzaretti zum Staatssekretär und schanzte ihm nicht nur das EU-Dossier zu, sondern auch gleich alle bilateralen Beziehungen zu den einzelnen europäischen Staaten. Er verglich die bilateralen Beziehungen zum europäischen Umland mit einem Bausatz bunter Klötzchen, zwang die Wirtschaft, endlich Klartext zu reden, welche zusätzlichen Abkommen sie wolle und auf welche Bauklötze sie verzichten könne. Er machte vorwärts und schaffte es, seine freisinnigen Parteifreunde wieder hinter das Rahmenabkommen zu scharen. Und die Wirtschaftsverbände.

Wirtschaft pocht auf EU-Abkommen

Zig Studien belegen den wirtschaftlichen Nutzen der bilateralen Verträge für die Schweiz, zuletzt etwa eine Studie der Bertelsmann Stiftung. Sie rechnet gar vor, dass die Schweiz am meisten vom EU-Binnenmarkt profitiert: Trotz ihrer Nicht-Mitgliedschaft ist sie das Land mit den grössten Einkommensgewinnen pro Kopf (siehe «Hauptprofiteurin» unten). Economiesuisse appelliert folglich an den Bundesrat, vorwärtszumachen, und spricht in Bezug auf das Rahmenabkommen von einem «ausgewogenen Kompromiss mit vielen Pluspunkten». Dabei stützt sich der Verband auch auf die Meinung der hiesigen Firmen: Rund zwei Drittel geben an, dass sie bei einer allfälligen Abstimmung über das Rahmenabkommen «bestimmt» oder «eher» dafür wären, wie eine Umfrage des Forschungsinstituts GFS.Bern bei gut 1000 Unternehmen zeigt.

Wichtigstes Argument ist dabei die Angst, dass die Exportindustrie den Zugang zum EU-Binnenmarkt verlieren könnte – ganz unabhängig von der Firmengrösse. In der Tat: Will sich die Schweiz diesen ungehinderten Zugang sichern, müssen die entsprechenden bilateralen Verträge laufend aktualisiert werden. Und genau das soll das Rahmenabkommen garantieren.

Eigentlich lief alles gut für Cassis – bis zum letzten Sommer, bis zur Frontal-Konfrontation mit den Gewerkschaften. Die SP verabschiedete sich darauf aus der traditionellen Europa-Koalition, die Regierung zeigte sich im Dezember unfähig, einen Entscheid zu treffen, und lancierte eine «Konsultation». Das Resultat ist ein Berg von Hunderten von Fragen, die nun geklärt werden müssen. Eine verfahrene Situation – und ein isolierter Aussenminister.

Mittlerweile hat seine Parteikollegin, Justizministerin Karin Keller-Sutter, das Zepter übernommen und die Sozialpartner wieder an einen Tisch gebracht. Die von ihr neu gefestigte Allianz zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern soll den Weg ebnen für einen gemeinsamen Abstimmungskampf gegen die SVP-Begrenzungsinitiative, deren Annahme nicht nur das Ende der Personenfreizügigkeit, sondern auch des gesamten bilateralen Weges bedeuten könnte. Und sie soll den Boden bereiten für einen zweiten Anlauf für das Rahmenabkommen. Aber dafür braucht es jetzt noch ein bisschen Zeit.

Noch vor der Sommerpause hingegen will Cassis seine «Aussenpolitische Vision 2028» vorlegen. An der Erarbeitung waren nebst Baeriswyl und Balzaretti, dem EDA-Generalsekretär Markus Seiler und dem Chef der Direktion für Entwicklungszusammenarbeit (Deza), Manuel Sager, auch vier externe Personen beteiligt: als Vertreter der Kantone der Präsident ihrer Regierungskonferenz, der St. Galler Regierungsrat und Neo-Ständerat Benedikt Würth, Alenka Bonnard, die Chefin des Staatslabors, einer Plattform für Innovationen in der Verwaltung, sowie zwei Wirtschaftsführer aus der Grosskonzernwelt, ABB-Alleinlenker Peter Voser und Thomas Wellauer, ein McKinsey-Mann, der in fast allen Branchen gearbeitet hat, zuletzt als COO bei Swiss Re. Hauptsache, die Diplomaten haben nicht die Mehrheit, könnte man meinen.

Die linke «Wochenzeitung» warnte vor «gefährlichen Visionen», die aus dieser «einseitig», sprich: zu wirtschaftsfreundlich zusammengesetzten Arbeitsgruppe hervorgehen könnten. Eine ideologische Kritikan einem Ideologen, die auf sich selbst zurückfällt. Hingegen ist die Frage durchaus berechtigt, ob Cassis bei der Wahl der Mitglieder für seine Arbeitsgruppe ein glückliches Händchen hatte. Denn globalisierte Wirtschaftskapitäne tun sich generell schwer mit der Schweizer Politik, haben hier in der Vergangenheit wenig Sensibilität gezeigt und viel Glaubwürdigkeit verspielt. Bei Voser stellt sich zudem die Frage, ob er nicht andere Prioritäten setzen müsste, umso mehr, als er neben seinem ABB-Doppelmandat diverse andere Verpflichtungen hat – etwa in den Verwaltungsräten von Roche, IBM und der vom Staat Singapur kontrollierten Holdinggesellschaft Temasek.

Thomas Wellauer hingegen hätte Zeit, er wird jetzt pensioniert. Aber seine Interessen galten über seine ganze Karriere hinweg Big Corporate Switzerland – egal ob er bei Credit Suisse war, bei Novartis oder Swiss Re. Wellauer gehörte wie sein Weggefährte Lukas Mühlemann zu den Protegés von CS-Ehrenpräsident Rainer E. Gut und Swiss-Re-Präsident Walter Kielholz und war damit Mitglied des Beziehungsgeflechts zwischen dem Freisinn und Firmen wie CS, Swissair und Swiss Re. Eine ganz spezielle Freundschaft zwischen Politik und Wirtschaft, die mit dem Aufruf des damaligen FDP-Präsidenten Fulvio Pelli an die CS-Aktionäre beendet wurde, den Vergütungsbericht abzulehnen, nachdem bekannt geworden war, dass der Grossbankenchef Brady Dougan einen 70-Millionen-Bonus erhalten sollte.

Eine Welt, die Cassis ursprünglich gar nicht kannte. Er stammt nicht wie Pelli aus einer alten, angesehenen Tessiner FDP-Familie, sondern wuchs in bescheidenen Verhältnissen auf. Seine Grosseltern waren aus Italien eingewandert, sein Vater war Bauer, bevor er für eine Versicherung zu arbeiten begann. Erst als Cassis Fraktionschef wurde, erhielt er Zugang zur hiesigen Wirtschaftselite, etwa über die «Freunde der FDP» und die gemeinsamen Mittagessen mit diesem Gönnerverein in Zürich jeweils nach Sessionsende.

Mit der «Aussenpolitischen Vision 2028» können laut Cassis Akzente gesetzt werden, strategische Ziele, «die dazu dienen, unsere Tätigkeiten kohärenter zu strukturieren, damit sie wirksam und effizient erbracht werden können», wie er an der Botschafterkonferenz sagte. Die Vision sei eine «Source d’inspiration», heisst es im EDA heute. Und sie ist das erste interne Ziel fürs laufende Jahr. Die anderen beiden sind die Botschaft für «Internationale Zusammenarbeit» sowie die «Aus- und Weiterbildung», also die Schreibkurse. Alle Mitarbeiter des Aussendepartements haben das bunte, rot-grün-blaue Papier mit den drei «Zielen 2019» erhalten. Und sie sind angehalten, das Papier aufzuhängen – wie einen Stundenplan im Klassenzimmer. Ein Blatt Papier, auf dem zwar zigmal das Wort «Strategie» steht, aber das eigentlich ziemlich inhaltsleer bleibt.

Offene Geheimnisse

Die inhaltliche Ratlosigkeit ist auch die Folge der vertrackten Situation rund um Baeriswyl. Erst hat Cassis die Staatssekretärin entmachtet, indem er ihr alle europäischen Fragen weggenommen hat, und dann hat er sie ganz kaltgestellt. Das Departement jedenfalls führt Generalsekretär Seiler. Wie sagte Cassis doch im «Weltwoche»-Interview? Als Bundesrat müsse man mit den Leuten zusammenarbeiten, die bereits da seien. «Man kann als Departementschef nicht einfach Leute entlassen und andere anstellen, die einem politisch näherstehen.» Aber man kann offensichtlich versuchen, die Leute zu vergraulen, bis sie selber gehen. «Es grenzt schon fast an Mobbing», sagt Nidegger und wundert sich, dass Baeriswyl nicht schon längst um ihre Versetzung gebeten hat. Vor allem auch, weil ihr nicht nur die Unterstützung des Chefs, sondern auch jene ihrer Untergebenen fehlt. Der ehemalige Spitzendiplomat Georges Martin hielt gegenüber der Zeitung «Le Temps» fest, was im EDA viele denken: Es sei «kein Geheimnis mehr, dass der Staatssekretärin Erfahrung und politische Tiefe fehlen», schrieb er etwa in Bezug auf das Lavieren der Schweiz rund um den Atomwaffenverbotsvertrag.

Und es ist auch kein Geheimnis, dass das Aussendepartement nicht Cassis’ Wunschdepartement war. Er wäre wohl lieber Wirtschaftsminister, dann könnte er über Wirtschaftsfragen sprechen, die ihm am Herzen liegen. Und dann würde sein Gegenüber ihn auch besser verstehen. Jetzt redet er oft an eine Wand. Ein Diplomat sagt es so: «Es ist, als ob er auf dem Tennisplatz Fussball spielen würde. Das kann er schon machen, aber es bringt nichts.» Denn für die Freihandelsabkommen ist Wirtschaftsminister Guy Parmelin zuständig, und die Einladungen von Xi Jinping an den Seidenstrassen-Gipfel oder von Donald Trump ins Weisse Haus gehen an Bundespräsident Ueli Maurer.

Für den Aussenminister bleibt letztlich nebst dem umstrittenen EU-Dossier nicht viel mehr übrig als die bewährte, multilaterale Aussenpolitik – angepasst an die neuen Verhältnisse mit verschiedenen Machtblöcken, den USA, China und Europa. «Entweder macht sich die Schweiz nützlich in dieser neuen, multipolaren Welt, oder sie wird unbedeutend», sagt Aussenpolitiker Nidegger.

Anfang Mai feierte Cassis in Genf im Beisein von Uno-Generalsekretär António Guterres das 100-Jahr-Jubiläum der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) – und damit die Geburtsstunde der Genève Internationale. Cassis betonte, dass er die Rolle der Schweiz als Gaststaat stärken wolle, ein Dossier, das er von seinem Vorgänger Burkhalter geerbt hatte. Dafür beantragt er jetzt einen Rahmenkredit für drei Jahre von knapp 112 Millionen Franken. 3 Millionen Franken davon sind für die Stiftung Geneva Science and Diplomacy Anticipator reserviert, die der Bundesrat mit dem Kanton und der Stadt Genf gegründet hat.

Die neue Stiftung soll laut EDA mithelfen, die «Position der Schweiz bei den Themen der multilateralen Diplomatie des 21. Jahrhunderts» zu stärken sowie «Wissenschaft und Diplomatie näher zusammenzubringen». Der ehemalige Präsident der ETH Lausanne, Patrick Aebischer, war schon länger ins Projekt involviert und übernimmt das Vizepräsidium. Für das Präsidium hat sich Cassis – ganz nach seiner Präferenz – einen Mann der Wirtschaft ausgesucht: den langjährigen Nestlé- Lenker Peter Brabeck. Um auch hier wieder einen anderen Akzent zu setzen, etwas Neues zu probieren. Und ohne allzu viele Diplomaten.

Dieser Text erschien in der Juni-Ausgabe 06/2019 der BILANZ.