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Finanzpolitik 
Rote Schweiz: Die fetten Jahre sind vorbei

Die Schweiz sieht rot: Der Bund und 18 Kantone budgetieren 2016 ein Defizit. Angesichts der steigenden Ausgaben werden Fitnessprogramme zur Dauerübung – und Steuererhöhungen wohl unvermeidlich.

Von Florence Vuichard
12.01.2016

Der Luxus ist weg – oder besser gesagt: Er war gar nie da. Subventionen für Kitas zum Beispiel hat Schwyz – anders als andere Kantone – erst gar nie gesprochen, und das kurzzeitig eingeführte Förderprogramm für erneuerbare Energien ist schon wieder Geschichte.

Abzuzwacken gibt es jedenfalls fast nichts mehr im Budget von Kaspar Michel. Denn in seiner Amtszeit als Finanzdirektor, seit Mitte 2010, hat er den Rotstift schon mehrmals angesetzt und die Ausgaben um total 250 Millionen Franken hinuntergedrückt. «Jetzt sind wir am Ende der Kurve von mehrheits­fähigen Sparvorschlägen angelangt.»

Als einer der ersten hat der Schwyzer Säckelmeister deshalb auf der Einnahmenseite Korrekturen angebracht – und den Steuerfuss angehoben. 2015 zum ersten Mal, jetzt 2016 zum zweiten Mal. Diesmal ist der Zentral­schweizer Kanton nicht allein, auch Schaffhausen erhöht den Steuerfuss. Schwyz bleibe steuerlich trotzdem noch immer sehr attraktiv, betont Michel. Und der Tiefsteuerkanton werde in Zukunft sogar wieder attraktiver. «Denn die anderen Kantone werden nachziehen müssen», davon ist Michel überzeugt. «Wir haben zwei oder drei Jahre Vorsprung auf die anderen.»

Es fehlen Hunderte von Millionen

Es waren heftige Debatten in den kantonalen Parlamenten vor Weihnachten. Stundenlang wurde um Ausgabenkürzungen gekämpft. Die Aargauer Parlamentarier gingen gar mit gutem Beispiel voran und kürzten ihre Entschädigungspauschale um 20 Prozent. Schliesslich konnten alle Kantone – mit der Ausnahme von Genf – ein Budget für 2016 verabschieden.

Das Resultat: Es ist eine rote Schweiz, die sich hier offenbart. Nicht weniger als 18 Kantone rechnen 2016 mit einem Defizit – oder mit einem «Ausgabenüberschuss», wie die Politiker dieses lieber nennen. Und das, obwohl viele Kantone ihre Reserven angezapft haben, um die Budgets etwas aufzubessern.

Einzig Bern, Appenzell Ausserrhoden und das Wallis planen mit einem Polster, das mehr als 1 Prozent der Gesamtausgaben beträgt. Zürich budgetiert ein halbes Prozent im Plus, der Aargau, Freiburg und die Waadt rechnen mit einer schwarzen Null. Sogar die Basler Finanzdirektorin Eva Herzog, die in der Vergangenheit immer robuste schwarzen Zahlen präsentieren konnte, muss diesmal ein Defizit ausweisen – das in absoluten und relativen Zahlen grösste Defizit überhaupt. Grund ist ein einmaliger Sanierungs­beitrag von rund 1 Milliarde Franken für die staatliche Pensionskasse.

Auch das reiche Zug muss sparen

Die Zeiten werden nicht besser, wie der Blick in die Zukunft zeigt. Die Kantone sehen für die kommenden Jahre Finanzierungsfehlbeträge von bis zu mehreren hundert Millionen Franken vor. Die ­Finanzdirektoren reden deshalb viel von Ausgabendisziplin und Aufgabenüberprüfungsprogrammen, von Sparpaketen sowie von «schmerzhaften Einschnitten», die bevorstünden – und eben von wohl unvermeidbaren Steuererhöhungen.

Auch im reichen Zug, das aufgrund der hohen Zahlungen in den nationalen ­Finanzausgleich (NFA) und weiter steigender Kosten in fast allen Aufgaben­bereichen, des abnehmenden Neuzuzugs von Firmen und Arbeitsplätzen, der Gewinneinbrüche im Rohstoffhandel und der Konjunkturflaute fürs laufende Jahr mit einem Defizit von über 170 Millionen Franken rechnet. «Zuerst gibt es jetzt Spar- und Entlastungsprogramme», sagt Peter Hegglin, Zuger Finanzdirektor und Präsident der kantonalen Finanzdirektorenkonferenz (FDK). «Eine mögliche Steuererhöhung werden wir in einem zweiten Schritt diskutieren.»

Neue Aufgaben verursachen neue Kosten

Der starke Franken und die schleppende Konjunktur drücken auf die Stimmung. Doch die wahren Probleme liegen tiefer. Die sich immer deutlicher abzeichnende Schieflage, in der sich die Kantone befinden, hat mehrere Gründe – auf der Ausgaben- wie auch auf der Einnahmenseite. So werden die Kantone regelmässig zur Kasse gebeten, wenn auf nationaler Ebene neue Gesetze erlassen werden, wie etwa beim Kinder- und Erwachsenenschutz, im Gesundheitswesen oder beim Schienen- und Strassenverkehr.

Ausgabenseitig kommen damit immer neue Posten hinzu, auch 2016: Die Kantone müssen heuer erstmals im Rahmen der Bahn-Reform Fabi 500 Millionen Franken in den Bahn­infra­struktur­fonds einzahlen. Im Gegenzug werden sie zwar von der Finanzierung der Privatbahn-­Infrastruktur im Wert von rund 300 Millionen Franken pro Jahr entlastet – aber unter dem Strich bleiben Mehrausgaben von 200 Mil­lio­nen Franken. Weiter läuft 2017 bei der neuen ­Spital­finanzierung die Übergangsfrist ab. Das heisst: Spätestens ab dann müssen die Kantone 55 Prozent der stationären Spitalkosten selber tragen.

Ausgaben ausser Kontrolle

Am meisten Kopfzerbrechen bereiten den kantonalen Finanzdirektoren allerdings die demografische Entwicklung und mit ihr die ungehemmt steigenden Gesundheits- und Pflegekosten. Die Konjunkturforscher von BAK Basel beziffern das Ausgabenwachstum im Gesundheitssektor für die Kantone im Durchschnitt auf 3,8 Prozent pro Jahr. Damit ist der Zuwachs bei den Gesundheitskosten doppelt so hoch wie das Potenzialwachstum der Schweiz – und viermal so hoch wie das aktuelle Wirtschaftswachstum.

Die Ausgaben bei den Prämienverbilligungen steigen pro Jahr gemäss den BAK-Ökonomen um durchschnittlich 2,7 Prozent, bei den Ergänzungsleistungen um 2,6 Prozent und bei der Bildung um 2,5 Prozent. Fazit: Die Ausgaben wachsen hier schneller als das Bruttoinlandprodukt. «Diese Entwicklung ist kaum zu stoppen», sagt FDK-Präsident Hegglin. Und eine Antwort, wie das alles mittelfristig finanziert werden soll, hat bis jetzt auch niemand geliefert.

Unsichere Einnahmeseite

Parallel dazu sind auf der Einnahmenseite bewährte Finanzquellen ausgetrocknet, wie zum Beispiel die Wasserzinsen oder die Dividendenzahlungen der Stromwerke, die angesichts der tiefen Energiepreise kaum mehr Gewinne zum Verteilen haben. Und die Ausschüttung der Nationalbank-Milliarde, die zu zwei Dritteln an die Kantone und zu einem Drittel an den Bund geht, wird zur jährlichen Zitterpartie.

Diesmal mit gutem Ausgang für die öffentliche Hand. Doch die Ausschüttungsreserve ist aufgrund des Riesenverlusts der Nationalbank (SNB) praktisch auf null gefallen, sodass das Geld nächstes Jahr nur fliessen kann, wenn die SNB mit Gewinn abschliesst. Die Kantone gehen mit dieser neuen Unsicherheit unterschiedlich um, wie ein Blick in die Budgets 2016 zeigt. Der Bund und neun Kantone haben die SNB-Gelder fest in ihren Budgets eingeplant, wie Zug, das jetzt 10 Millionen Franken bekommt. 14 Kantone hingegen verzichten darauf, wie auch der Schwyzer Finanzdirektor Michel. Er kann sich jetzt über einen Zustupf von gut 12 Millionen Franken freuen.

Bern plant für alle Fälle

Drei Kantone wählen einen Zwischenweg. So etwa die Berner Finanzdirektorin Beatrice Simon: Sie hat für die bessere Planbarkeit einen Fonds mit 160 Millionen Franken geäufnet. Zahlt die SNB, dann ist es gut, schüttet diese aber nichts aus, kann Bern das Geld aus dem Fonds nehmen. Wobei in beiden Fällen nur die Hälfte des üblichen Betrags, also 40 Millionen Franken, ins Budget eingerechnet werden darf. Die zweiten 40 Millionen Franken sind für den Schuldenabbau reserviert.

Weiter sorgen die Sparprogramme auf Bundesebene für weniger Einnahmen bei den Kantonen. Denn rund ein Viertel der Bundesausgaben geht direkt oder indirekt an sie. Fliesst also aus der Bundeskasse weniger heraus, kommt in die Kantonskassen weniger herein.

Falsche Einschätzungen

Auch beim Bund verdüstern sich die Aussichten. Es ist nicht lange her, da sah die Welt noch rosig aus: Am 20. August 2014 legte der Bund seinen Finanzplan vor und kündigte für die Jahre 2016 bis 2018 strukturelle Überschüsse von 200 Millionen, 1,2 Milliarden und gar 2,7 Milliarden Franken an. Knapp anderthalb Jahre später ist klar: Daraus wird nichts. Im Gegenteil: Ohne rigorose Sparpakete kann der Bund die Schuldenbremse in spätestens zwei oder drei Jahren nicht mehr einhalten.

Die völlig neue Ausgangslage ist erstens die Folge einer hauseigenen Fehleinschätzung: Das Finanzdepartement hat – basierend auf den Werten aus der Vergangenheit – die Einnahmenentwicklung stark überschätzt. Letztlich haben seit der Finanz­krise die Firmengewinne – und die daraus resultierenden Steuereinnahmen – weit weniger dynamisch zugelegt als angenommen, dies auch, weil die Zahl der Neuansiedlungen von Unternehmen deutlich zurückgegangen ist.

Franken zwingt zur Korrektur

Zweiter und gemäss der Eid­genössischen Finanzverwaltung (EFV) «wesentlich gewichtigerer» Grund für die Korrektur ist der Entscheid der Nationalbank vom 15. Januar 2015, den Mindestkurs zum Euro aufzuheben. Damit haben sich die konjunkturellen Aussichten der Schweiz deutlich eingetrübt, was wiederum die Firmengewinne schmälert. Zudem fällt auch die Teuerung deutlich tiefer aus. Beide Effekte zusammen führen zu klar tieferen Prognosen bei den Steuereinnahmen.

Bereits beim Budget 2016 müssen alle den Gürtel enger schnallen – alle, ausser die Bauern. Das Parlament hat in der Wintersession den bundesrätlichen Sparvorschlag rückgängig gemacht und so den Landwirten für das laufende Jahr rund 100 Millionen Franken mehr zugeschanzt. Das Bundesbudget sieht nun ein Defizit von 351 Mil­lio­nen Franken vor. Strukturell bleibt ein kleiner Überschuss, sodass das Ganze mit der Schuldenbremse konform ist. Auch 2017 kann der Bund mit einem kleinen Minus planen, ab 2018 hingegen lässt die Schuldenbremse – Stand heute – keine Defizite mehr zu.

Für neue Projekte bleibt wenig Geld

Die aktuellen Sparbemühungen reichen aber nicht aus: Mit einem Stabilisierungspaket will der Bundesrat deshalb in den Jahren 2017 bis 2019 die Ausgaben nachhaltig um 1 Milliarde Franken senken. Eine Neuverschuldung fällt wegen der Schuldenbremse ausser Betracht, und einnahmeseitige Anpassungen kommen für die Regierung nicht in Frage. Auch weil es für eine Erhöhung der Mehrwertsteuer oder der direkten Bundessteuer eine Änderung der Verfassung bräuchte und daraus folgende Mehreinnahmen zu spät anfallen würden.

Beim vom Bundesrat aufgegleisten Stabilisierungsprogramm müssen alle Bereiche ihren Beitrag leisten – mit Ausnahme der Armee, deren Ausgabenplafond hochgeschraubt wird. Gespart wird namentlich bei der Entwicklungshilfe, den Beziehungen zum Ausland und der Bildung. Für neue Projekte gibt es kaum Spielraum. In den kommenden Jahren sei eine zurückhaltende Ausgabenpolitik ­angezeigt, warnt der Bundesrat. Neue Vorhaben oder ein Ausbau bei bestehenden Leistungen seien nur mit einer angemessenen Gegenfinanzierung möglich.

Trotz dieser Einschnitte bleibt der Ausblick bis 2019 besorgniserregend: Im Verlauf der nächsten drei Jahre klettern die budgetierten Bundesausgaben von derzeit rund 67 Milliarden auf knapp 75 Milliarden Franken. Das entspricht einem Plus von 8 Milliarden Franken oder von 12 Prozent. EFV-Chef Serge Gaillard erklärt diesen Anstieg mit mehreren Faktoren, etwa mit der Integration der kosten­deckenden Einspeisevergütung (KEV) in den Bundeshaushalt, mit der absehbaren Mehrwertsteuer-Erhöhung zugunsten der AHV, mit der Gründung des Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF), der Erhöhung der CO2-Abgabe oder den Mehrausgaben im Asylbereich.

Weichenstellung für die Zukunft

Stabilisierungsprogramme, Schuldenbremse, Finanzplanung – das sind alles technische Fragen. Aber sie werden in Zeiten knapper Finanzen eminent politisch. Denn jetzt müssen Prioritäten gesetzt werden. «Die nächsten paar Jahre sind entscheidend für die Zukunft der Schweiz», sagt Anita Fetz, Präsidentin der ständerätlichen Finanzkommission. «Jetzt geht es um die Frage, was die Schweiz sein will: ein Alpen-Monaco mit Bauern, Panzern und Dienstleistungen für Superreiche oder eine breit aufgestellte, lebendige Volkswirtschaft mit Forschung, Innovation und Industrie.» Fetz votiert für die zweite Option – und kritisiert deshalb die bundesrätlichen Sparbeschlüsse, vor allem jene zulasten der Bildung.

Ausgerechnet in diese finanzpolitisch ­angespannten Zeiten fällt die dritte Unternehmenssteuerreform – kurz USR III genannt. Diese Monsterreform ist zentral für den Wirtschaftsstandort, muss die Schweiz doch auf internationalen Druck die kantonalen Steuerprivilegien für ­Holdings und andere Spezial­gesellschaften abschaffen. Ge­meinsam haben Bund und Kantone versucht, eine Vorlage auszuarbeiten, welche die Balance wahrt zwischen dem Wegfall von Steuereinnahmen und dem Verlust an Steuerattraktivität. Ziel ist es, die multinationalen Konzerne in der Schweiz zu halten und gleichzeitig die Einbussen für den Fiskus möglichst tief zu halten. Betroffen sind vor allem die Waadt, Genf, Zug und als Pharmasitz Basel.

Mindereinnahmen scheinen unausweichlich

Doch die Reform hat Folgen für alle anderen Kantone, denn auch diese müssen aus Standortgründen mit den Steuern runter – jedenfalls ein bisschen. Im Mittelpunkt steht also die Frage, in welchem Ausmass die Kantone ihre ordentlichen Gewinnsteuern senken werden, um die mobilen, heute privilegiert besteuerten Konzerne zu halten.

«Mit Blick auf die Ergiebigkeit stehen die Kantone somit vor einem Dilemma», schreibt der Bundesrat in seiner Botschaft. «Sowohl die Durchführung als auch der Verzicht auf Steuersenkungen führt tendenziell zu Mindereinnahmen.» Jetzt ist die Vorlage im Parlament. Das wird keine einfache Aufgabe für den neuen Finanzminister Ueli Maurer, umso weniger, als die Linke mit dem Referendum droht.

Waadtland lässt Genf hinter sich

Während die meisten Kantone zuwarten, bis das Projekt auf Bundesebene unter Dach und Fach ist, hat der Waadtländer Finanzchef Pascal Broulis mit seinem linken Konterpart in der Regierung, Pierre-Yves Maillard, sowie allen betroffenen Kreisen ein fixfertiges Paket geschnürt: Demnach sollen die ordentlichen Gewinnsteuern von heute 22,8 auf 13,8 Prozent gesenkt werden.

Als Begleit- oder Kompensationsmassnahmen sollen auch die Familien entlastet werden – etwa mit höheren Kinderzulagen oder mehr Fremdbetreuungsplätzen. Ob das Paket mehrheitstauglich ist, wird sich bald weisen: Die Waadtländer stimmen am 20. März darüber ab. Der Urnengang hat Signalwirkung für die ganze Schweiz.

Die Waadtländer Fähigkeit zum Kompromiss hat den Neid der Nachbarn auf sich gezogen. «Ich wäre gerne Waadt­länder!», hält der frühere Genfer Finanzminister David Hiler in «Le Temps» fest. Eine unerhörte Aussage für einen Genfer. Getrieben zu dieser Provokation wurde er von der Sorge, dass sein Kanton unfähig sein könnte, eine politisch tragbare Lösung für die USR III zu finden, wenn schon der Kampf um das aktuelle Budget im Dezember 12'000 Demonstranten auf die Strassen lockte und zu sieben Streiktagen sowie einer totalen Blockade im Parlament führte. Ein solches Theater kann sich Genf bei der USR III aber nicht leisten. Denn hier stehen 60'000 Jobs sowie über 1 Mil­liar­de Franken Steuereinnahmen auf dem Spiel.

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